Em tempos de fragmentação geopolítica e redefinição das cadeias globais de valor, o debate sobre políticas industriais —isto é, políticas de incentivos para setores específicos— retornou com vigor renovado.
O capítulo três do World Economic Outlook do FMI (Fundo Monetário Internacional), publicado em outubro, apresenta uma análise dos custos e benefícios associados a essas políticas. A mensagem central é clara: políticas industriais podem ter efeito favorável sobre a economia, mas sua eficácia depende de características específicas que podem ser difíceis de determinar antecipadamente.
O relatório do Fundo destaca três desafios principais. Primeiro, o custo fiscal pode ser proibitivo, algo que ganha mais relevância em um momento em que boa parte dos países estão com níveis bastante elevados de endividamento público. Segundo, algumas políticas industriais podem gerar efeitos negativos e reduzir a produtividade geral da economia ao elevar a má alocação de fatores de produção.
Terceiro, o sucesso depende criticamente da qualidade institucional —em particular da capacidade de abandonar políticas malsucedidas— e de reformas complementares mais horizontais (isto é, que afetem a economia como um todo).
Dois estudos recentes sugerem que, quando bem desenhadas, políticas industriais podem gerar retornos extraordinários. O primeiro deles (“Public R&D Meets Economic Development: Embrapa and Brazil’s Agricultural Revolution”) examina o caso da Embrapa, empresa estatal brasileira de pesquisa agropecuária criada em 1973.
Os pesquisadores encontraram que o investimento público em Pesquisa & Desenvolvimento (P&D) aumentou a produtividade agrícola nacional em 110%, implicando uma razão benefício-custo de 17.
Um dos fatores por detrás do sucesso da Embrapa envolveu o direcionamento da pesquisa para o desenvolvimento de tecnologias adequadas às especificidades do Cerrado brasileiro, antes considerado improdutivo. O resultado transformou o Brasil de importador de alimentos em potência agrícola global.
O segundo estudo (“Public money, private innovation: How government funding built —and sustains— America’s technological leadership”), analisou o papel do financiamento público na liderança tecnológica americana.
Os resultados impressionam: patentes financiadas pelo governo, mas de propriedade privada —apenas 2% de todas as patentes— respondem por aproximadamente 20% das flutuações de médio prazo na produtividade e crescimento do PIB dos EUA. Mais importante, essas inovações público-privadas também atraem P&D e investimento privados, gerando um círculo virtuoso de inovação.
Esses casos sugerem ao menos três lições. Primeira, políticas industriais funcionam melhor quando focam em falhas de mercado genuínas (que são muitas, vale notar). Segunda, a complementaridade entre investimento público e privado é crucial. Terceira, arranjos institucionais importam: tanto a estrutura descentralizada da Embrapa quanto o modelo americano de parcerias público-privadas foram essenciais.
Para o Brasil atual, as implicações são claras. Em vez de subsídios generalizados sem avaliação de custo-benefício ou proteção comercial indiscriminada, políticas industriais eficazes devem focar em áreas onde o setor privado genuinamente subinveste, criar mecanismos que atraiam capital privado e, sobretudo, introduzir capacitações institucionais que permitam identificar e apoiar setores com real potencial de geração de efeitos positivos sobre toda a economia.
A experiência da Embrapa mostra que é possível. A questão é se teremos a disciplina para replicar os acertos e evitar repetir os erros do passado.
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