A primeira fase da transição da reforma tributária ainda nem foi implementada, mas os estados brasileiros já divergem quanto ao cálculo do ICMS durante ela. A controvérsia gira em torno da inclusão ou não dos novos tributos sobre o consumo, IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), na base de cálculo do imposto estadual durante 2026, ano de teste da reforma.
Apesar da divergência quanto ao ano de 2026, há consenso entre São Paulo, Distrito Federal e Pernambuco de que, a partir de 2027, quando o recolhimento do IBS e da CBS se torna obrigatório, os novos tributos devem ser incluídos na base de cálculo do ICMS, a menos que o Congresso decida o contrário.
A reforma tributária foi aprovada com um período de transição, de modo que haverá migração gradual do sistema antigo para o novo. Ambos coexistirão até 2032. Acontece que nem a EC (Emenda Constitucional) nº 132, que criou os novos tributos, nem a LC (Lei Complementar) 214, que regulamenta a reforma tributária, esclarecem se o IBS e a CBS devem compor a base de cálculo do ICMS, tratando-se, portanto, de uma lacuna normativa.
A Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo publicou na última quinta-feira (27), resposta a uma consulta, afirmando que IBS e CBS não devem compor a base de cálculo do ICMS em 2026. O parecer paulista sustenta que as alíquotas previstas de 0,1% para IBS e 0,9% para CBS são meramente indicativas e que não há recolhimento efetivo, apenas um sistema de compensações. Como não haveria impacto financeiro, não se justificaria a inclusão dos novos tributos na conta do ICMS.
A mesma interpretação já havia sido adotada pelo Distrito Federal. Para o estado, “a recente reforma tributária não veio para ampliar a base de cálculo do ICMS”, e a cobrança de IBS e CBS em 2026 tem apenas a função de calibrar as futuras alíquotas.
Mas o entendimento não é unânime. Em Pernambuco, a Secretaria da Fazenda defendeu que os novos tributos devem sim ser considerados no cálculo do ICMS desde o início da transição.
O argumento é de que como o IBS e a CBS são tributos indiretos, ou seja, tributos repassados ao consumidor, eles compõem a base de cálculo do ICMS e, para além disso, a proposta de alteração da Lei Complementar nº 87 de 1996 —que dispõe sobre ICMS—, por meio do PLP (Projeto de Lei Complementar) nº 16 de 2025, reforça esse entendimento.
Isto porque o PLP sugere nova redação ao artigo 13 da Lei Complementar nº 87 para constar que não integram a base de cálculo do imposto os montantes de IBS e CBS, motivo pelo qual o entendimento inverso (e atual) é de que eles integram.
A advogada Tathiane Piscitelli afirma que, de uma perspectiva mais restrita, IBS e CBS de fato comporiam a base de cálculo do ICMS, pois na Lei Complementar n° 87 se diz que a base de cálculo do imposto é o valor da operação, e os novos tributos irão incidir nessa circulação e integrar o preço.
Mas, de acordo com ela, essa interpretação contraria as bases e princípios da reforma tributária que estão constitucionalmente estabelecidos, como a transparência e a simplicidade.
“É evidente que incluir um tributo na base de cálculo de outro ofende a transparência, porque o contribuinte vai saber menos ainda do que ele paga, e ofende a simplicidade, porque o contribuinte vai pagar um tributo sobre outro tributo”, explica.
Segundo Piscitelli, essa inclusão ou não dos novos impostos na base de cálculo do ICMS é uma decisão política de cada estado, mas a aprovação do PLP 16 pacificaria as controvérsias.
Para Daniela Borges, advogada tributarista e professora da UFBA, a inclusão dos novos tributos na base de cálculo do ICMS é incompatível com a sistemática constitucional que orienta a transição.
“Admitir que IBS e CBS, desde 2026, majorem a base de cálculo do ICMS produzirá aumento não previsto de carga tributária, violação ao princípio da neutralidade e contradição com o racional da transição, cuja finalidade é justamente evitar impactos abruptos”, diz.
Para o tributarista Milton Fontes, sócio do Peixoto & Cury Advogados, em observância ao princípio da legalidade tributária, os novos tributos não devem fazer parte da base de cálculo do ICMS, já que não há base legal para incluir os novos tributos no ICMS em 2026.
O advogado afirma que a tentativa de incluir IBS e CBS na base do imposto estadual seria repetir a chamada “tese do século“, discussão que durou quase duas décadas no STF e terminou com a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins.
Os especialistas ressaltam que essa controvérsia tende a resultar em disputas judiciais e administrativas entre contribuintes e o fisco, o que amplia a insegurança jurídica, como a existência das soluções de consultas já demonstram.
Letícia Magalhães, advogada do escritório Bergamini Advogados, aponta que, mesmo com fundamentos para defender a exclusão dos novos tributos, a tendência é de judicialização longa e desfavorável ao contribuinte nas instâncias iniciais.
“É provável que uma disputa judicial a respeito se prolongue por anos, até o julgamento definitivo da matéria pelo STF e pelo STJ. As instâncias inferiores tendem, ao menos num primeiro momento, a se orientar de forma desfavorável ao contribuinte, sobretudo à luz do entendimento firmado pelo STJ no Tema 1.231, que reconheceu a inclusão do PIS e da Cofins, tributos que serão substituídos pela CBS, na base cálculo do ICMS”, diz.
